L\u2019actualit\u00e9 politique s\u00e9n\u00e9galaise se pr\u00e9occupe depuis quelque temps de la question des \u00ab fonds politiques \u00bb ou \u00ab caisses noires \u00bb. Une telle pr\u00e9occupation est tout \u00e0 fait l\u00e9gitime si l\u2019on sait que \u00ab l\u2019argent public est au c\u0153ur de l\u2019\u00c9tat de droit et de la d\u00e9mocratie \u00bb selon le pr\u00e9ambule du Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l\u2019UEMOA.
\nPar d\u00e9finition, les fonds politiques renvoient \u00e0 une enveloppe financi\u00e8re mise \u00e0 la disposition de certaines autorit\u00e9s pour des d\u00e9penses sp\u00e9cifiques mais sans respect de la proc\u00e9dure habituelle d\u2019ex\u00e9cution et de contr\u00f4le des d\u00e9penses publiques. Destin\u00e9s, au d\u00e9part, \u00e0 financer des d\u00e9penses li\u00e9es \u00e0 la s\u00e9curit\u00e9 de l\u2019Etat, ils ont \u00e9t\u00e9 progressivement d\u00e9tourn\u00e9s de cette finalit\u00e9 et posent, actuellement, le d\u00e9bat sur l\u2019urgence de leur encadrement.
\nAvec le nouveau cadre harmonis\u00e9 des finances publiques issu des directives de 2009, les cr\u00e9dits budg\u00e9taires sont sp\u00e9cialis\u00e9s soit en programme, pour les minist\u00e8res, soit en dotation, pour les institutions constitutionnelles comme la pr\u00e9sidence de la R\u00e9publique, la primature, l\u2019Assembl\u00e9e nationale, la Cour des comptes entre autres. Si le choix de la dotation permet de respecter l\u2019ind\u00e9pendance des pouvoirs publics constitutionnels, il pose un probl\u00e8me lorsqu\u2019il permet de soustraire une partie importante de l\u2019argent public \u00e0 tout contr\u00f4le.
\nL\u2019analyse du droit budg\u00e9taire s\u00e9n\u00e9galais montre que les \u00ab fonds politiques \u00bb ne constituent pas une cat\u00e9gorie reconnue par la loi (I). La question de leur encadrement pose le d\u00e9bat sur la n\u00e9cessit\u00e9 de contr\u00f4ler les dotations des institutions constitutionnelles (II).<\/p>\n
I. L\u2019inexistence l\u00e9gislative de la cat\u00e9gorie des fonds politiques
\nL\u2019expression \u00ab fonds sp\u00e9cial \u00bb, \u00ab fonds politique \u00bb ou \u00ab caisse noire \u00bb n’a jamais \u00e9t\u00e9 une cat\u00e9gorie l\u00e9gislative de d\u00e9penses reconnue en tant que telle. Ce que l’opinion publique d\u00e9signe sous ces termes n’est, juridiquement, qu’une dotation allou\u00e9e au Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique voire un contenant sans \u00e9tiquette propre, que le vocabulaire courant a habill\u00e9 d’un nom que la loi elle-m\u00eame ne conna\u00eet pas.
\nCette absence de statut autonome n’a pas toujours rev\u00eatu la m\u00eame forme. Deux mutations institutionnelles permettent de comprendre comment la cat\u00e9gorie s’est vid\u00e9e de sa substance juridique. La premi\u00e8re tient \u00e0 la disparition du support budg\u00e9taire lui-m\u00eame car le chapitre qui accueillait autrefois ces cr\u00e9dits au sein du budget de la Pr\u00e9sidence sous le vocable de \u00ab d\u00e9penses sp\u00e9ciales \u00bb a cess\u00e9, d\u00e8s le d\u00e9but des ann\u00e9es 1990, de figurer dans le corps m\u00eame de la loi de finances pour \u00eatre rel\u00e9gu\u00e9 en annexe puis dispara\u00eetre purement et simplement de certains exercices budg\u00e9taires, avant de r\u00e9appara\u00eetre sous une autre forme. La seconde tient \u00e0 un changement plus structurel encore car avec la loi organique relative aux lois de finances du 15 octobre 2001, l’unit\u00e9 de vote du Parlement a cess\u00e9 d’\u00eatre le chapitre pour devenir le titre, plus large et moins pr\u00e9cis. Le chapitre, r\u00e9trograd\u00e9 au rang de simple outil d’organisation administrative interne aux services de l’\u00c9tat, a perdu toute port\u00e9e dans le d\u00e9bat budg\u00e9taire et, avec lui, le support m\u00eame qui aurait pu accueillir une cat\u00e9gorie distincte de \u00ab fonds sp\u00e9ciaux \u00bb. La loi organique relative aux lois de finances 2020-07 parach\u00e8ve cette \u00e9volution en retenant une sp\u00e9cialisation plus globale des cr\u00e9dits par programme ou par dotation.
\nCe que ces deux mutations ont en commun, c’est qu’elles retirent progressivement au Parlement tout moyen d’identifier, au moment du vote, une ligne de cr\u00e9dit qui porterait sp\u00e9cifiquement ce nom sans pour autant que la fonction sous-jacente disparaisse. Car l’objet que ces fonds \u00e9taient cens\u00e9s servir subsiste bel et bien : des activit\u00e9s li\u00e9es \u00e0 la s\u00e9curit\u00e9 de l’\u00c9tat continuent d’\u00eatre rattach\u00e9es \u00e0 des services log\u00e9s \u00e0 la Pr\u00e9sidence, notamment ceux en charge du renseignement et de la coordination de la s\u00e9curit\u00e9 nationale. Il y a donc une dissociation nette entre la fonction, toujours vivante, et la cat\u00e9gorie juridique cens\u00e9e l’encadrer, devenue introuvable. C’est cette dissociation qui explique qu’aucune loi de finances r\u00e9cente ne puisse plus, structurellement, nommer un \u00ab fonds sp\u00e9cial \u00bb.
\nLa lecture compar\u00e9e des lois de finances 2024, 2025 et 2026 vient corroborer ce constat. Dans les trois textes, les cr\u00e9dits destin\u00e9s aux institutions constitutionnelles apparaissent sous une seule et m\u00eame rubrique globale intitul\u00e9e \u00ab Dotation des institutions constitutionnelles \u00bb. C\u2019est dire que la transparence sur ces cr\u00e9dits ne s’est pas d\u00e9grad\u00e9e r\u00e9cemment, elle n’a simplement jamais \u00e9t\u00e9 organis\u00e9e par le droit budg\u00e9taire depuis que le chapitre a cess\u00e9 d’\u00eatre une unit\u00e9 de vote significative soit depuis maintenant plus de vingt ans.<\/p>\n
II. La n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019un contr\u00f4le des dotations des institutions constitutionnelles
\nL’inexistence d’une cat\u00e9gorie l\u00e9gislative autonome ne dispense pas pour autant ces cr\u00e9dits de tout contr\u00f4le. Ils demeurent, quelle que soit leur qualification budg\u00e9taire, des deniers publics qui ne sauraient, \u00e0 ce titre, faire l’objet d’une appropriation priv\u00e9e ou d’une utilisation \u00e0 des fins personnelles.
\nCette exigence de contr\u00f4le ne concerne pas la seule Pr\u00e9sidence de la R\u00e9publique. La m\u00eame architecture d’opacit\u00e9 caract\u00e9rise, dans des proportions identiques, le budget de l’Assembl\u00e9e nationale. En effet, celui-ci est absorb\u00e9, au m\u00eame titre que celui de la Pr\u00e9sidence, dans l’unique dotation globale des institutions constitutionnelles, et sa r\u00e9partition d\u00e9taill\u00e9e figure dans la m\u00eame annexe III. Le Parlement, qui vote chaque ann\u00e9e le montant global de sa propre dotation sans que le d\u00e9tail de son ex\u00e9cution ne soit rendu public dans un format accessible, \u00e9chappe ainsi lui-m\u00eame au type de contr\u00f4le qu’il est pourtant cens\u00e9 exercer sur l’ex\u00e9cutif.
\nCe constat d\u00e9place le regard : l’opacit\u00e9 ne tient donc pas \u00e0 une caract\u00e9ristique propre au pouvoir ex\u00e9cutif ou \u00e0 la personne du chef de l’\u00c9tat, mais \u00e0 l’architecture m\u00eame de la cat\u00e9gorie des \u00ab dotations aux institutions constitutionnelles \u00bb, qui traite de fa\u00e7on strictement identique tous les pouvoirs qu’elle finance, ex\u00e9cutif comme l\u00e9gislatif. Il en d\u00e9coule une difficult\u00e9 suppl\u00e9mentaire, presque structurelle, car l’organe qui devrait porter, en dernier ressort, l’exigence d’une transparence renforc\u00e9e sur ces cr\u00e9dits \u2014 l\u2019Assembl\u00e9e nationale \u2014 est lui-m\u00eame directement concern\u00e9 par le d\u00e9faut de transparence qu’il s’agirait de corriger.
\nCe contr\u00f4le se heurte, cependant, \u00e0 des obstacles structurels de nature constitutionnelle. Un contr\u00f4le portant sp\u00e9cifiquement sur l’usage que le Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique fait de ces cr\u00e9dits serait difficile \u00e0 mettre en \u0153uvre en raison des principes d’immunit\u00e9 p\u00e9nale et d’irresponsabilit\u00e9 politique attach\u00e9s \u00e0 la fonction pr\u00e9sidentielle. Toutefois, m\u00eame si ces principes prot\u00e8gent la personne du chef de l’\u00c9tat, ils ne devraient pas, en toute rigueur, faire obstacle \u00e0 un contr\u00f4le a posteriori de l’ex\u00e9cution budg\u00e9taire de l’institution elle-m\u00eame, distincte de la personne qui l’incarne.
\nC’est pr\u00e9cis\u00e9ment sur ce dernier point que porte, aujourd’hui, l’essentiel de l’enjeu. Puisque les fonds sp\u00e9ciaux se sont juridiquement dissous dans une dotation globale, le seul contr\u00f4le possible ne peut plus viser une ligne d\u00e9di\u00e9e : il doit d\u00e9sormais porter sur l’ensemble de la dotation des institutions constitutionnelles.
\nEn conclusion, un contr\u00f4le effectif des dotations des institutions constitutionnelles suppose la mise en place d\u2019un organe restreint compos\u00e9 de membres de l\u2019Assembl\u00e9e nationale et de la Cour des comptes soumis au secret. Cet organe sera charg\u00e9 de conna\u00eetre du d\u00e9tail des dotations de chaque institution surtout celles ayant une vocation politique comme la pr\u00e9sidence de la R\u00e9publique, la primature et l\u2019Assembl\u00e9e nationale. Le caract\u00e8re restreint et secret de cet organe est obligatoire car dans une R\u00e9publique tout ne saurait se dire sur la place publique quoique tout m\u00e9riterait d\u2019\u00eatre dit.<\/p>\n
Maguette DIOP
\nDocteur en droit public
\nEnseignant-chercheur \u00e0 la FSJP\/UCAD<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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